Participación Ciudadana

La ONU forma parte de las organizaciones internacionales que promulgan normas relacionando la participación pública en torno a la toma de decisiones que afectan la vida de los principales actores y su contexto.  En concreto, con La Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible: Una oportunidad para América Latina y el Caribe, la ONU determina que, entre otras prioridades, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe –CEPAL– pondrá énfasis en “el acceso a la información y la participación ciudadana”, principalmente en la toma de decisiones ambientales  (Naciones Unidas, 2018).

En el contexto local existen diversas normas que consideran a la participación ciudadana como actor principal en la formulación de los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial en el Ecuador, a continuación se describen las principales en orden jerárquico.

La Constitución de la República, es la norma de mayor jerarquía en el Ecuador, va dirigida a garantizar los derechos de los ciudadanos y ciudadanas ecuatorianos, así como de extranjeros que residen en el país. De modo que está orientada a brindar, mantener y mejorar el sumak kawsay -buen vivir- por medio de herramientas que propendan un estilo de vida apropiado y digno, adecuadas condiciones de salud y educación, entre otros derechos que se requieren para una vida mejor.

Dado el carácter superior de esta norma, las leyes y códigos deben mantener concordancia con las disposiciones constitucionales para mantener eficacia jurídica. Los siguientes artículos se refieren a la participación ciudadana:

Art. 61, 95, 102.- Ratifican el derecho de los ecuatorianos y ecuatorianas a participar y fiscalizar asuntos de interés público, de manera individual o colectiva, ya sea en la toma de decisiones, gestión o planificación a través de los mecanismos de la democracia representativa, directa y comunitaria, previstos en la Constitución y la ley.

Art. 238.- Los gobiernos autónomos descentralizados gozarán de autonomía política, administrativa y financiera, y se regirán por los principios de solidaridad, subsidiariedad, equidad interterritorial, integración y participación ciudadana. En ningún caso el ejercicio de la autonomía permitirá la secesión del territorio nacional.

Art. 241.- La planificación garantizará el ordenamiento territorial y será obligatorio en todos los gobiernos autónomos descentralizados (Asamblea Nacional Constituyente del Ecuador, 2008b).

En el Ecuador el COOTAD establece la estructura político-administrativa del Estado, con el fin de garantizar la autonomía política, administrativa y financiera de los diferentes niveles de gobiernos autónomos descentralizados y regímenes especiales. 

Dentro de lo que concierne a la planificación del territorio vinculada con la participación pública, el COOTAD expone los siguientes conceptos y artículos que obligatoriamente deben considerarse en cada fase de la misma:

Participación ciudadana.- La participación es un derecho cuya titularidad y ejercicio corresponde a la ciudadanía. El ejercicio de este derecho será respetado, promovido y facilitado por todos los órganos del Estado de manera obligatoria, con el fin de garantizar la elaboración y adopción compartida de decisiones. Los diferente niveles de gobierno deben conformar sus sistemas de participación ciudadana, regulados por acto normativo y con estructura y denominación propia. Este Sistema de Participación Ciudadana tiene que dar cuenta de procesos de planificación participativa, de presupuestación participativa, de mecanismos de rendición de cuentas y control social.

“La Participación Ciudadana deliberará sobre las prioridades de desarrollo; participar en la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial; elaborará presupuestos participativos de los gobiernos; participará en la definición de políticas públicas; generará las condiciones y mecanismos de coordinación para el tratamiento de temas específicos; fortalecerá la democracia local con mecanismos permanentes de transparencia, rendición de cuentas y control social; promoverá la participación e involucramiento de la ciudadanía en las decisiones que tienen que ver con el desarrollo de los niveles territoriales; y por último, impulsará mecanismos de formación ciudadana para la ciudadanía activa”.

Art. 119. – Funciones del Consejo Nacional de Competencias, literal i). – Promover y vigilar que se cumpla con los mecanismos de participación ciudadana en la gestión de los gobiernos autónomos descentralizados.

Art. 146. – Promoverán la participación ciudadana en los procesos de consulta vinculados a estudios y evaluaciones de impacto ambiental; en la toma de decisiones y en la vigilancia sobre la gestión de los recursos naturales que puedan tener incidencia en las condiciones de salud de la población y de los ecosistemas de su respectiva circunscripción territorial.

Art. 302. – Participación Ciudadana. La ciudadanía, en forma individual y colectiva, podrán participar de manera protagónica en la toma de decisiones, la planificación y gestión de los asuntos públicos y en el control social de las instituciones de los gobiernos autónomos descentralizados y de sus representantes, en un proceso permanente de construcción del poder ciudadano.

Art. 303. Derecho a la participación. – El derecho a la participación ciudadana se ejercerá en todos los niveles de los gobiernos autónomos descentralizados a través de los mecanismos de la democracia representativa, directa y comunitaria (Asamblea Nacional del Ecuador, 2017).

Esta normativa tiene por objeto propiciar, fomentar y garantizar la participación de las ciudadanas y ciudadanos, en la toma de decisiones, así como fortalecer el poder ciudadano por medio de instancias, instrumentos, procedimientos y mecanismos de deliberación pública.

Esta ley aplica de manera obligatoria a toda persona en el territorio nacional, a las y los ecuatorianos que radican en el extranjero y a las instituciones públicas y privadas que empleen fondos o desarrollen actividades que son de interés público. En base a lo anterior, esta normativa conduce a organismos e instituciones cuya labor es supervisar y verificar la formulación de los PDOT, resaltando que, los planes no serán validados ante las instituciones concernientes sin antes obtener el informe favorable del Consejo Cantonal de Planificación.

El Art. 66 de la norma expresa que, los consejos locales de planificación son espacios encargados de la formulación de los planes de desarrollo, así como de las políticas locales y sectoriales que se elaborarán a partir de las prioridades, objetivos estratégicos del territorio, ejes y líneas de acción, definidos en las instancias de participación; estarán articulados al Sistema Nacional de Planificación (…) (Asamblea Nacional Constituyente del Ecuador, 2008b); además cabe mencionar que indica que la representación de la ciudadanía tendrá que cubrir al menos el 30% del aforo de estos consejos.

Por otro lado, el Art. 67 expone sobre el presupuesto participativo, donde los ciudadanos contribuyen en la toma de decisiones en lo que se refiere a los presupuestos estatales; en este caso podrán intervenir de forma individual o bajo algún tipo de organización social.

El Art. 68 otorga poder de decisión a la ciudadanía y organizaciones en torno al uso de los recursos del Estado, en miras de alcanzar la redistribución justa del presupuesto para inversiones públicas. El debate del presupuesto se llevará a cabo en el marco de los lineamientos del Plan de Desarrollo elaborado por el Consejo Local de Planificación del nivel territorial correspondiente y, en el caso que corresponda, a la planificación nacional (Ley Orgánica de Participación Ciudadana, 2011).

El COPFP regula el ejercicio tanto de la política pública como el de las competencias de planificación en todos los niveles de gobierno, el Plan Nacional de Desarrollo, los PDOT, así como el presupuesto de las entidades públicas y todos las recursos públicos e instrumentos que tienen aplicación en lo que corresponde a la Planificación y Finanzas Públicas.

Los artículos que se muestran a continuación exponen regulaciones en torno al objetivo del COPFP, los presupuestos participativos en los niveles de gobierno, las competencias de los Gobiernos Autónomos Descentralizados en el marco de la planificación y acerca de la planificación participativa.

Art. 1.- Objeto. – El presente código tiene por objeto organizar, normar y vincular el Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa con el Sistema Nacional de Finanzas Públicas, y regular su funcionamiento en los diferentes niveles del sector público, en el marco del régimen de desarrollo, del régimen del buen vivir, de las garantías y los derechos constitucionales.

Art. 8.- Presupuestos participativos en los niveles de gobierno. – Cada nivel de gobierno definirá los procedimientos para la formulación de presupuestos participativos, de conformidad con la Ley, en el marco de sus competencias y prioridades definidas en los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial.

Art. 12.- Planificación de los Gobiernos Autónomos Descentralizados. – La planificación del desarrollo y el ordenamiento territorial es competencia de los gobiernos autónomos descentralizados en sus territorios. Se ejercerá a través de sus planes propios y demás instrumentos, en articulación y coordinación con los diferentes niveles de gobierno, en el ámbito del Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa.

Art. 13.- Planificación participativa. – El gobierno central establecerá los mecanismos de participación ciudadana que se requieran para la formulación de planes y políticas, de conformidad con las leyes y el reglamento de este código. El Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa acogerá los mecanismos definidos por el sistema de participación ciudadana de los gobiernos autónomos descentralizados, regulados por acto normativo del correspondiente nivel de gobierno, y propiciará la garantía de participación y democratización definida en la Constitución de la República y la Ley (Asamblea Nacional del Ecuador, 2020a).

Esta ley surge en respuesta a la necesidad de regular la actuación del hombre en el territorio, por ello está orientada a normar y sancionar aspectos referentes al uso y aprovechamiento del suelo; de modo que fija las reglas y principios para el ejercicio de las competencias de ordenamiento territorial, uso y gestión del suelo urbano y rural (Asamblea Nacional del Ecuador, 2016).

Es importante destacar que las disposiciones establecidas en la  LOOTUGS serán aplicables “a todo ejercicio de planificación del desarrollo, ordenamiento territorial, planeamiento y actuación urbanística, obras, instalaciones y actividades que ocupen el territorio o incidan significativamente sobre él, realizadas por el Gobierno Central, los Gobiernos Autónomos Descentralizados y otras personas jurídicas públicas o mixtas en el marco de sus competencias, así como por personas naturales o jurídicas privadas” (Asamblea Nacional del Ecuador, 2016).

En lo que corresponde a la participación de la ciudadanía, esta Ley indica lo siguiente:

Art. 6. Del ejercicio de los derechos de las personas sobre el suelo. Las competencias y facultades públicas a las que se refiere esta Ley estarán orientadas a procurar la efectividad de los derechos constitucionales de la ciudadanía. En particular (…) 4. Derecho a la participación ciudadana. (…).

Art. 38.- Procedimiento de aprobación de los planes urbanísticos complementarios. Los planes urbanísticos complementarios serán aprobados por el órgano legislativo del Gobierno Autónomo Descentralizado municipal o metropolitano, de conformidad con la ordenanza que se expida para el efecto, la que, al menos, garantizará la participación ciudadana y una fase de consultas con otros niveles de gobierno.

Art. 107.- Infracciones graves. Son infracciones graves: (…) Incumplir con la obligación de garantizar la participación de la población en los beneficios producidos por la planificación urbanística y el desarrollo urbano en general (…) Incumplir con la obligación de garantizar el derecho a la información pública y a la participación ciudadana en los procesos de desarrollo urbano, conforme con lo establecido en la ley (…) (Asamblea Nacional del Ecuador, 2016).